Pour approfondir la procédure législative et le fonctionnement des institutions, le manuel 1000 QCM en droit constitutionnel & Institutions de la Ve République est là pour toi !
En France, l’adoption d’une loi repose sur une procédure organisée qui fait intervenir principalement le Gouvernement, l’Assemblée nationale, le Sénat et le président de la République. Le texte doit être élaboré, examiné puis voté avant d’être promulgué et publié.
Au Parlement, la procédure repose sur la navette parlementaire : l’Assemblée nationale et le Sénat examinent successivement le texte afin de parvenir, en principe, à l’adoption d’une version identique. En cas de désaccord persistant, plusieurs mécanismes permettent toutefois de poursuivre la procédure, notamment la commission mixte paritaire ou, dans certains cas, le dernier mot donné à l’Assemblée nationale.
Qui peut proposer une loi en France ?
L’initiative des lois est une compétence partagée entre le Premier ministre et les parlementaires, conformément à l’article 39 de la Constitution.
Lorsqu’un texte est proposé par le Gouvernement, il s’agit d’un projet de loi. Lorsqu’il est présenté par un député ou un sénateur, on parle de proposition de loi.
Les deux catégories de textes suivent ensuite la procédure parlementaire de la navette, prévue par l’article 45 de la Constitution. Toutefois, les projets de loi font l'objet d’une phase spécifique de préparation au sein du Gouvernement.
Les propositions et amendements des parlementaires connaissent également une limite financière. Selon l’article 40 de la Constitution, ils ne sont pas recevables lorsque leur adoption entraînerait une diminution des ressources publiques ou la création ou l’aggravation d’une charge publique.
Comment un projet de loi est-il préparé par le Gouvernement ?
Avant d’arriver devant le Parlement, un projet de loi est préparé par les services des ministères concernés. Le texte peut donner lieu à différentes consultations et expertises avant d’être transmis aux ministres chargés de son application.
Lorsque plusieurs ministères sont concernés, des réunions interministérielles peuvent être organisées. En cas de désaccord au sein du Gouvernement, le Secrétariat général du Gouvernement prépare l’arbitrage qui sera rendu par le Premier ministre.
Le projet doit ensuite obligatoirement être soumis pour avis au Conseil d’État. Cet avis est consultatif : le Gouvernement n’est donc pas tenu de le suivre. Cette étape permet notamment de vérifier la régularité juridique du texte.
Enfin, le projet est présenté et adopté en Conseil des ministres avant d’être transmis au Parlement.
Le dépôt du projet ou de la proposition de loi
Le texte doit ensuite être déposé devant le Parlement.
Un projet de loi peut en principe être déposé devant l’Assemblée nationale ou le Sénat. Certaines matières obéissent toutefois à des règles particulières. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale doivent ainsi être déposés en premier lieu devant l’Assemblée nationale. À l’inverse, les projets ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales doivent d’abord être déposés devant le Sénat.
Une proposition de loi est, quant à elle, déposée devant l’assemblée à laquelle appartient son auteur.
Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, les projets de loi doivent également respecter certaines conditions de présentation. Ils sont notamment accompagnés d’une étude d’impact, qui précise leurs conséquences économiques, financières, sociales ou environnementales ainsi que leur articulation avec le droit européen.
L’examen du texte en commission parlementaire
Une fois déposé, le texte est d’abord étudié par une commission permanente parlementaire compétente dans le domaine concerné.
La commission désigne un rapporteur, chargé d’étudier le projet ou la proposition de loi et de rédiger un rapport. Le texte peut alors être modifié grâce à des amendements proposés notamment par le rapporteur ou les autres membres de la commission.
À l’issue de cette étape, le texte éventuellement modifié est adopté par la commission avant son examen en séance publique.
Cette phase permet donc aux parlementaires d’effectuer un premier travail d’analyse et de modification de la future loi avant le débat dans l’hémicycle.
Le débat et le vote en séance publique
Le projet ou la proposition de loi est ensuite examiné en séance publique par les députés ou les sénateurs.
De nouveaux amendements peuvent être discutés. Les parlementaires peuvent voter sur les différents articles et amendements avant de se prononcer sur l’ensemble du texte.
En principe, l’article 42 de la Constitution prévoit un délai minimal de six semaines entre le dépôt d’un texte et sa discussion en première lecture. Certaines procédures particulières permettent néanmoins de réduire ce délai, notamment en cas de procédure accélérée.
Une fois le texte adopté par la première assemblée, il est transmis à la seconde.
La navette parlementaire entre l’Assemblée nationale et le Sénat
La seconde assemblée examine à son tour le texte, avec un passage en commission puis en séance publique. C’est le mécanisme de la navette parlementaire.
Si la seconde assemblée adopte exactement le même texte que la première, la loi est définitivement adoptée.
En revanche, si elle modifie certaines dispositions, le texte revient devant la première assemblée. Il peut ainsi circuler plusieurs fois entre l’Assemblée nationale et le Sénat afin de parvenir à un accord.
Durant cette phase de navette, les discussions portent sur les dispositions qui n’ont pas encore été adoptées dans les mêmes termes.
Que se passe-t-il en cas de désaccord entre l’Assemblée nationale et le Sénat ?
Lorsque les deux assemblées ne parviennent pas à adopter un texte identique, une commission mixte paritaire (CMP) peut être réunie.
Prévue par l’article 45 de la Constitution, elle est composée de sept députés et sept sénateurs. Son objectif est d’élaborer un texte de compromis susceptible d’être accepté par les deux chambres.
En principe, la CMP peut intervenir après deux lectures dans chaque assemblée. En cas de procédure accélérée, elle peut être réunie après une seule lecture.
Si la CMP parvient à élaborer un compromis, ce texte est soumis aux assemblées. En cas d’échec, une nouvelle lecture est organisée devant l’Assemblée nationale et le Sénat.
Le Gouvernement peut alors, dans les conditions prévues par la procédure, donner le dernier mot à l’Assemblée nationale.
Certains textes constituent toutefois une exception lorsque l’accord du Sénat est nécessaire. La navette doit alors se poursuivre jusqu’à l’obtention d’un accord, faute de quoi le texte n’aboutit pas.
Quels pouvoirs le Gouvernement possède-t-il pendant le vote de la loi ?
Sous la Ve République, le Gouvernement dispose de plusieurs instruments lui permettant d’intervenir fortement dans la procédure législative.
Il peut notamment utiliser le vote bloqué, prévu par l’article 44 de la Constitution. Le Gouvernement demande alors à l’assemblée de se prononcer par un vote unique sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements qu’il accepte.
À l’Assemblée nationale, il peut également recourir à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution. Ce mécanisme permet au Gouvernement d’engager sa responsabilité sur un texte. Celui-ci est alors considéré comme adopté sauf si une motion de censure est adoptée.
Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l’utilisation du 49.3 est limitée à un texte par session, en dehors des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.
Le Conseil constitutionnel peut-il intervenir avant la promulgation ?
Une loi adoptée par le Parlement peut, avant sa promulgation, faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité.
Ce contrôle est exercé par le Conseil constitutionnel, qui vérifie la conformité de la loi au bloc de constitutionnalité, comprenant notamment la Constitution de 1958, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le préambule de la Constitution de 1946 et la Charte de l’environnement.
Le Conseil constitutionnel peut notamment être saisi par le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, ainsi que par 60 députés ou 60 sénateurs.
Il peut censurer les dispositions qu’il juge contraires à la Constitution ou préciser la manière dont certaines dispositions doivent être interprétées.
Cependant, toutes les lois ne sont pas systématiquement examinées par le Conseil constitutionnel, celui-ci ne pouvant pas s’autosaisir.
La promulgation de la loi par le président de la République
Une fois la loi adoptée, le texte est transmis au président de la République pour sa promulgation.
Le président dispose de quinze jours pour promulguer la loi. Ce délai est suspendu lorsqu’une saisine du Conseil constitutionnel intervient.
Pendant cette période, le président de la République peut demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Il ne peut cependant pas refuser définitivement de promulguer une loi régulièrement adoptée.
La promulgation atteste ainsi l’existence de la loi et permet de passer à la dernière étape : sa publication.
Quand une loi entre-t-elle en vigueur ?
Une loi ne devient applicable qu’après sa publication au Journal officiel.
En principe, elle entre en vigueur à la date qu’elle prévoit. Lorsqu’aucune date particulière n’est indiquée, elle entre en vigueur le lendemain de sa publication. En cas d’urgence, son entrée en vigueur peut avoir lieu dès le jour de sa publication.
Certaines dispositions nécessitent toutefois l’adoption de décrets d’application ou d’autres mesures réglementaires avant de pouvoir être effectivement mises en œuvre.
Depuis le 1er janvier 2016, le Journal officiel est exclusivement publié sous forme numérique.
De l’initiative à l’entrée en vigueur : une procédure en plusieurs étapes
L’adoption d’une loi en France ne se résume donc pas à un simple vote du Parlement. La procédure débute par l’initiative du Gouvernement ou des parlementaires, puis se poursuit par le dépôt du texte, son examen en commission, sa discussion en séance publique et la navette entre l’Assemblée nationale et le Sénat.
Lorsque les deux chambres ne parviennent pas à se mettre d’accord, une commission mixte paritaire peut rechercher un compromis et, dans certaines situations, l’Assemblée nationale peut disposer du dernier mot.
Enfin, la loi adoptée peut faire l’objet d’un contrôle du Conseil constitutionnel avant d’être promulguée par le président de la République puis publiée au Journal officiel. Ce n’est qu’à l’issue de ces différentes étapes qu’elle peut véritablement entrer en vigueur et produire ses effets juridiques.
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